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输配电成本审核难题:第三方监管方法探讨

时间:2018-3-3 14:20:43   来源:国际电力网   添加人:admin

  当前,经济发展水平不断提高,经济增长方式也在不断改变。国民经济发展水平的提升引致电能消费水平不断提高,电价水平也呈现上升趋势。由于电力产业是国家的基础产业,因此电价的高低直接影响其他产业产品的成本,对各产业的经济效率起到决定性作用。

  决定终端销售电价的一个重要因素就是由电网企业收取的输配电价,而决定输配电价高低的重要因素就是输配电成本。《云南省输配电价改革试点方案》中明确表明:输配电价应按准许成本加合理收益原则制定,引导电网合理投资,满足正常运行维护,促进电网健康发展。

  针对电网企业在电力产业中的特殊地位,以及其强大的市场势力,本文借鉴文献,总结并归纳输配电准许成本监管中存在的主要问题如下。

  1)监管主体不明确,监管力度不够。

  当前,中国不断借鉴世界电力市场的改革经验,进行相应的体制变革,但在实践方面仍有很大差距与不足。多方监管、主体不明确是中国电力成本监管的实际情况。国家发改委、国资委等都涉及其中,都对输配电成本具有一定的监管责任,这样的监管模式下容易造成管理混乱,给中国输配电成本监管带来消极影响。

  2)监管方法不健全,监管标准模糊,企业监管没有合理的激励相容机制。

  就目前中国实施监管方式来看,并没有遵循标准的输配电成本核算法来进行监管。核算监管不能做到分项监管、分批核算。更遑论对成本精细化、集约化的处理。这对详细的成本计算与资源合理分配非常不利,也就造成很大的寻租空间。

  此外,电网企业缺乏配合的积极性,从而制约市场的良性发展。

  3)信息传送制度不健全,监管信息传递不畅,市场内关于输配电成本信息不对称。

  中国在输配电成本信息传输方面缺少综合完整的信息框架体系,对成本信息的传送不能做到及时、准确,在成本报表的内容上缺少合理严谨的说明与分析,无法对输配电成本的真实性进行详细核实,企业掌控信息的手段和能力较强,易于误导监管部门。

  上述3类主要问题都会引致电网企业所申报的输配电成本与其实际成本有较大出入。电网企业为追逐利润,可能会通过有效方法诱导监管走入盲区,抬高成本以获得扭曲的收益。

  而其带来的负面问题则包括:电价提升、市场环境低效、资源配置低效、产业链上下游受到消极影响等。

  研究核心即为解决上述3类问题。为解决输配电成本监管的主要问题,本文按如下步骤进行研究。首先,对已有研究激励相容方法的文献进行简要综述,以明确研究方向和研究类型。然后,以经济学家让˙梯诺尔的激励理论为基础,结合研究的具体情况提出客观的研究假设。接着,在符合假设的基础上,提出第三方监管的方法。最后,对所提的监管方法进行总结。

  让˙梯诺尔激励理论的核心思想是关注成本约束条件下对企业的激励机制。具体来讲,让˙梯诺尔通过假设将问题分类、归纳,这些假设很容易与在计划经济体制中,或国有企业中观察到的现象联系在一起,因此能为解决棘手的监管问题提供有效帮助。但是,这些假设或多或少存在特定情形的影子,对一般性问题的覆盖具有局限性。也因此被学界称为条件约束法。

  1 成本约束下的激励方法

  显然,本文在研究输配电准许成本的监管问题以及设计对电网企业的激励机制时,需要一种规范和普遍的理论来探索如何形成最优激励机制。让˙梯诺尔的理论可以作为研究的核心架构,但是,若仅引用让˙梯诺尔早期文献中提出的机制,会加强解决问题的客观约束,使被解决问题局限化。

  幸运的是,受文献中的Ramsey定价法则中有关拉格朗日乘数的应用,以及罗布与巴郎等学者指出的对垄断企业的控制方法的启迪,Ramsey在对非线性定价的研究中,探索出如下理论:政府相关部门/(规制者、计划者)被看做是对成本和需求条件拥有先验知识的贝叶斯统计学家,其意义在于政府对企业成本的观测具有类似于时间序列的统计概念,具有可以观测并预期企业成本的能力,这对企业成本的浮动及变化是一种无形的约束。在现实中,这一理论可以找到相应的依托。

  例如政府有关监管部门会根据国有企业上报的统计数据进行计量核算,以研究企业的运营状况,以及企业发展的战略性规划。而在解决信息不对称问题的有效控制和管制方法时,也存在部分对上述理论的应用。

  让˙梯诺尔认为:在对成本变动的约束下,规制者的最优化目标是使社会福利最大化。若能给定目标函数和规制者观测到的信息,即达到信息对称,规制者即可得出满足社会福利最大化的条件。

  然而,就所研究的输配电成本来讲,信息不对称现象是存在的,罗布与巴郎等学者指出,与完备信息下的情况相比,信息不对称会带来社会福利损失,社会福利损失即是对整个宏观经济层面的消极影响,而宏观经济层面的影响则会反映在产品价格,即电价上(价格提升),最终由消费者承担。因此,在设计理论模型时,还希望找到一条可以创造无限接近完备信息传递的管制途径。

  根据前文所述,从宏观角度分析,企业的总成本很容易观测得到,但问题是如何鉴别观测成本的真实性。就研究内容而言,电网企业上报的输配电成本就存在真实性问题,其核算方式等诸多信息的不透明会造成信息上的差异,从而对观测者产生影响。

  因此,在最接近现实的意义上,规制者不能全面地观测其任何分项成本的假设是合理的。引用让˙梯诺尔近年的研究成果,提出对电网企业上报输配电成本进行监管的方法,以及设定对其激励惩罚的措施,即满足信息条件透明的情况下,推断电网企业真实成本参数和实现适当惩罚是可行的。

  2 设定激励相容机制中的重要假设

  假设条件设定逻辑如下:首先,通过拓展让˙梯诺尔的研究,建立基本模型参量;然后,引入带有可变误差的可观测成本和不可观测的企业努力变量;接着,建立模型基本结构和对企业和规制者的最优化问题进行全面的技术分析;再后,在模型中创新引入第三方监管机构和描述最优激励机制的特征;最后,通过分析,阐述创新内容的合理性和积极性。

  2.1建立基本模型参量:企业成本分担量

  让˙梯诺尔指出,成本补偿在宏观经济上可以被视作政府采购的一部分,在西方,典型的政府采购合约是要政府以一定比例份额(用b∈表示)补偿企业成本的货币性支出。

  电网企业属于大型国有企业,其经营模式具有特殊性,长期的负债经营使其不具有企业的一般性特征,追求企业规模的扩张和追求固定资产回报率成为其发展的主要方式和盈利手段。

  因此,解决电网企业输配电成本监管激励相容机制的最核心问题,即激励方案强度的设定问题,也就是谁来承担企业的成本这一问题。而基本模型的理论基础是电网企业承担已发生成本的比例。如果其承担自身成本的较高比例,就会产生最佳激励。

  从以往的经验分析,不难看出,电网企业通过投资扩张其生产经营规模,通过申报高额不实成本以诱使输配电价提升,最终将自身的投资(包含无效投资、其他业务投资)成本转嫁于电力消费者。而让˙梯诺尔指出的政府性补偿在研究内容中即可理解为消费者承担电网企业成本,而具体表现为电价提升。对基本模型参数的设定已经隐含对当前电力产业,尤其是电网企业的重大改革,即政府对其成本及投资需要进行严格的监管与审批,使其无法将负面效应转嫁于消费者。

  至此,电网企业需要通过自身的战略调整、市场运作对自身成本进行购赎,完善企业的良性发展。依照让˙梯诺尔的理论设定,政府能够观测到电网企业的产出和成本,但无法观测到电网企业的效率参数、努力水平和成本扰动项(经济学范畴,此处可理解为误差)。

  在西方,对于激励机制的构建,一般情况下,政府都会与受管制企业结成缔约(此处即可理解为奖惩条款)。在缔约前,企业知道自己的技术效率等信息,在缔约后,其可以选择一个产出水平和一个努力水平,以及一个不确定的成本。企业的回报取决于其产出和成本,以及其资产规模。

  缔约双方都属于风险中性,如果企业不能得到最低回报,其参与的积极性就会下降,这一观点对本文研究的内容同样适用。通过基本模型不难发现,还代表激励方案的强度,并且存在2种极端情况。

  1)b=0。企业承担它的所有成本,无法将成本转嫁于消费者,激励强度最高。

  2) b=1。企业不承担它的成本,均转嫁于消费者承担,造成电价上升,激励强度最低。

  因此,除去上述2种情况,在b∈(0,1)区间内存在激励相容的均衡值。由于输配电价在电力用户终端销售电价中占比较高,一旦核定后在一定时期内保持恒定,不受市场竞争影响,因此虚高的输配电价将直接导致用电价格上升,损害社会福利。需要通过建立高强度的监管激励机制,使输配电价尽可能真实反映电网企业真实的准许成本水平。

  本文研究的目的就是在(0,1)区间内寻找能够使激励强度最接近于0的方法,以最大化实现社会福利。

  2.2带有可变误差的可观测成本和不可观测的企业努力变量

  本文研究的电网企业输配电准许成本相关问题主要包含3个方面,因此,以假设的方式覆盖所研究问题,为建立全面、系统的监管激励机制做好铺垫。

  假设1在对输配电准许成本的监管过程中,会出现信息不对称和道德风险问题。

  在电网企业申报输配电成本(折旧核算、维护性成本核算等)时,可能会存在不真实或者虚假申报情况。此外,电网企业掌握自身技术机密信息和对自身成本核算的趋利避害方法,政府监管部门很难

  发现电网企业通过技术降低成本的活动,而政府部门只得以上报信息作为基准进行监管,这也就造成信息不对称(例如技术改良成本已经降低,但仍旧以高成本或原有成本进行申报)。

  由于任何模型均可由函数表示,因此将成本设定为一个由技术参数β(较高的β代表较低的技术水平)、努力水平e(包含努力降低成本的正向行动)和误差项ε(均值为0的随机变量)组成的函数。

  假设2申报的输配电成本C、产出和价格都可以验证,但是政府相关部门无法区分和明晰成本的各个组成部分。

  当前,在核算准许成本时,政府相关部门难以精确地掌握电网企业输配电成本的真实情况,也无法将电网企业的成本按不同类别进行配置细分,最优监管合约建立在宏观层面总成本和总需求数据基础上,表明存在信息不对称的情况。

  此外,假设2突出说明政府在这一问题上所处的位置和扮演的角色,以及其在技术层面的劣势(例如信息采集、专业知识等)。政府的最终监管方式是宏观把控,这一假设为机制设定奠定了基础。

  假设3如果政府对电网企业的激励机制无法保障其预期的效用水平,电网企业会产生消极配合情绪和采取隐蔽性抵触措施。

  假设3的设定是客观的,国有企业负债经营的境况是客观存在的,维持稳定的投资回报率是当前企业运行的基础。

  3激励相容最优化问题的判据

  由于电力产业是国家的基础产业,因此电价的高低直接影响其他产业产品的成本,对各产业的经济效率起到决定性作用。而政府对输配电成本的监管是约束电网企业无效投资和资本扩张带来的成本,避免成本转嫁,保障电价稳定,降低各行业基础成本的重要举措。

  若设成本监管对用电微观个体产生的价值为Si,则社会总价值可将n个微观个体进行宏观叠加约算,即社会总福利(总价值)。

  将电网企业的努力水平e进行效用化设定:如果电网企业发挥e的努力水平,且是积极的,则会对其成本产生节约效用,也就是对成本产生了负效用,记为ψ(e)。

  在上述假定中,设定政府可以得到企业上报的成本,并且希望构建激励机制,使电网企业接受激励机制并受到监管和约束。

  若令U表示电网企业的效用水平,当电网企业的效用小于0时,则会受到损失,因此电网企业的总效用需大于或等于0。

  对政府而言,按照激励强度趋近于0的原则,最佳结果就是电网企业成本转嫁于消费者产生的影响为0,因此,达成双方博弈均衡的条件是零和状态为0。由此可见,电网企业的个体理性约束是:政府不准许电网企业转嫁的成本,需要靠其自身的努力因素来降低,且降低成本的最大值为ψ′(e)(这里是对努力水平的函数e求导,由于设定努力水平是积极的,则获得最大值)。

  让˙梯诺尔指出,在测算社会总福利时需要考虑影子成本的约束。将影子成本与寻租空间建立联系,即影子成本与寻租空间呈此消彼长。借鉴这一理论,考虑假设1中有关电网企业信息不对称和道德问题产生的寻租空间问题,政府在设定激励机制时是不希望给电网企业留有寻租空间,而在完全信息条件下,消费者剩余最大化的零寻租空间条件是:

  ①努力的边际负效用ψ′(e)等于边际成本节约;

  ②企业实际努力水平恒等于政府对其预期的努力水平。

  4最优激励机制的特征

  根据上述分析,得出围绕激励强度b设定的最优激励机制,即为零和博弈状态下的零寻租空间设定。具体实施方案如下。

  政府可以要求电网企业发挥一定的努力水平(此处e*表示政府期望电网企业的努力水平)来提升输电技术,提高效率,或者减少无效投资。然而,对于政府来说,很难对电网企业的努力水平作资本化衡量。

  让˙梯诺尔表示,企业的可观测成本恰好反映努力水平的程度。因此,可以将问题的研究视角转移到成本函数,若将e*引入,则真实/期望成本函数即可表示为C*。若电网企业的努力水平包含虚假信息上报或主观寻租等,都会切实反映到成本上,电网企业则必须支付巨额罚金。而此时,政府对电网企业提供的惩罚机制就是一个以上报成本C为解释变量的函数

  t(C):t(C)=C-C*(1)

  式(1)可表示电网企业是其自身成本节约的索取者。

  降低的成本会以效率提升等方式来促进电网企业的良性发展,此时,政府采取的激励条件会使电网企业选择正向e来进行约束,政府又设定寻租空间为0的限定,则电网企业会以效用化C-C*作为最佳方案。同时,式(1)揭示出一个国有企业以成本投资经营的关键问题:即政府作为国有企业的后盾,往往以价格提升为传导,补偿其无效投资带来的成本,而国有企业又通过信息不对称手段赚取成本差额C-C*。

  5引入第三方博弈的监管方法

  以上内容完成对假设内容的判定与解释,并给出激励相容的最佳方案,但最佳方案中有一个问题没有得到解决,即如何建立完备信息条件。由于政府并不具备电力产业技术及企业管理运行等诸多方面的专业知识,因此这必然会造成在监管过程中监管成本误差的扩大,即假设2中引述的问题。况且,即使政府具备上述能力,也要防止非理性监管情况的发生。因此提出引入第三方专业监管企业,以支持假设3。从某种程度上讲,第三方监管企业的出现能够抑制和规避政府非理性监管的发生。政府可以通过第三方监管企业对电网企业进行监管和激励。

  构建第三方监管机构(企业)X,则原有的电网企业与政府的双方博弈关系即转变为第三方企业X与电网企业之间的博弈,政府的角色发生转换,不仅是博弈的参与者,更是均衡条件判定的仲裁者。而为使第三方监管企业具有监管积极性,需要设定激励措施,即监管企业可获得一定份额的电网企业上报输配电成本与真实成本的差额,即差额激励I。可有:

  I=a(C-C**)(2)

  式中:C**为第三方监管企业对电网企业输配电成本的测算数值,此数值会最大限度接近于真实输配电成本;a为激励系数。

  式(2)表示电网企业的不实成本的利益空间以一定比例转移到第三方监管企业作为激励补贴,而此项补贴不由政府支付,而是由虚报成本信息的电网企业支付,作为处罚条件,这样就形成了激励机制,因此,电网企业只有上报真实的成本数值才会使C无限接近于0,这样才不会受到处罚。

  假定某电网企业的实际成本为1000亿元,由于部分成本并不属于准许成本范围之内,假定属于真实/期望成本C范围内的值实际为850亿元。电网企业为转嫁运行成本,向政府监管机构虚报成本为1000亿元。

  根据政府监管机构要求,第三方监管机构可以获得差额激励收入,假定激励系数a为0.001。第三监管企业根据掌握的各种成本信息,利用自身专业优势和完善的技术支持手段,测算电网企业的输配电成本为860亿元。则第三方监管企业的差额激励收入为0.14亿元,从而能够激励第三方监管企业发现电网企业虚报成本。

  式(2)还表示监管企业X的利益空间,不难看出,监管企业的最低利益是无限接近电网企业的上报成本数值,使差额数值最大化。然而,式(2)并没有对监管部门的最佳利益做出上限评断,换言之,监管企业X可以缩小C**以获得更多利益。如此,就产生差额仲裁条件博弈,即二重博弈状况。

  首先,在成本差额较小时(一重博弈状况),第三方监管企业对电网企业存在反向刺激,此时,电网企业只能将上报成本无限接近于其真实成本,才能不受处罚。因此电网企业的唯一条件解即为:信息完备策略,采取的措施即为公布其成本相关的真实数据,此时市场内对于输配电成本的信息是对称且完备的。

  其次,若监管企业X无视电网企业上报的真实信息,继续对其作虚假推断,并继续缩小C的值(二重博弈状况),使成本差额扩大,乃至侵害电网企业的合理利益。此时,由于第三方监管企业的逐利思维,导致博弈均衡条件被破坏,政府需要采取仲裁管制。

  而具体的仲裁方法则是随机选取第2家监管企业Y(第四方机构),对电网企业输配电成本进行核算,此时,若电网企业上报的成本信息真实,则由监管企业X上报的不实成本的差额作为对监管企业Y的奖励,而这一费用由企业X承担,作为对其扰乱监管的处罚,并且取消其企业监管资质的评定。例如:监管企业X给出的测算成本为820亿元,而监管企业Y给出的真实测算成本为850亿元,则监管企业X面临的惩罚费用为0.03亿元。

  上述激励机制流程如图1所示。

  6第三方博弈监管方法的优越性分析

  综上,在让˙梯诺尔的理论基础下,通过引入第三方监管企业对电网企业输配电成本进行监管,其核心意义在于利用企业的逐利性思维,进行制衡,成功解决输配电成本监管的3个主要问题。

  1)有效解决监管主体不明确、监管力度不够的问题。由于第三方监管企业的引入,简化原有多龙治水的局面,并且明确了解决主要矛盾的主体是第三方监管企业,政府的角色变为仲裁者,更加有益于宏观把控。又因为任何企业都具有逐利的特性,第三方监管企业的收益来源于对电网企业不实成本的监管,所以,其力度会比政府机构更大。

  2)有效解决了监管方法不健全、监管标准模糊和没有合理的激励相容机制的问题。通过文中的论述,已经明确一套完备的监管以及激励相容机制。由于在设定过程中,规定了第三方监管企业的专业性和客观性,因此监管方法和标准与第三方监管企业的收益直接相关,为保障自身的利益,监管方法和标准将会趋于客观与严格。相较于政府原有的监管方法,依托于企业衍生的方法会更加具有针对性,更加有效。

  3)有效解决信息传送制度不健全、监管信息传递障碍和市场内关于输配电成本信息不对称的问题。通过机制的设定,电网企业已经无法对其输配电成本信息进行包装或者掩盖,由于第三方监管企业的存在,使市场内信息趋于对称。此外,相较于以往的监管方法,提出的第三方监管方法不仅满足经济学中的激励相容,更重要的是它规避了由于博弈参与者(电网企业、政府、第三方监管机构)非理性思维带来的影响。

  7第三方监管下衍生的合理化建议

  根据对引入第三方监管机构的具体流程以及监管方式分析,提出如下可供参考的建设性建议。

  1)细分成本构成,约束电网功能活动无效投资。

  以往对电网企业输配电成本的监管无法做到精细、明确,通过对成本监管设定的思路得知,需要对每一个产生成本的项目进行函数化构建,这样做的益处是便于监管者提出与输配电无关的项目成本。现实中,电网企业以输电安全为首要原则,但这并不代表电网企业可以以此为由扩张基础建设规模,造成资源浪费。通过函数设定,可以有效地对电网企业无效投资建设进行约束。

  2)建立信息平台,消除消费者信息闭塞。

  在市场中,消费者处于最后环节,信息传递经过的距离最长,因此,消费者在信息把控方面处于劣势。这一情况可通过引入第三方监管机构而消除,第三方机构有权将成本监管信息对消费者公开,使其知晓电网企业的成本状况,不再成为电网企业无效投资的买单者,无形当中也产生对电网企业更加严格的监管。同时,第三方监管机构也需要保密涉及电网企业投资或经营的商业机密信息,保障电网企业在市场中的利益不受损害。

  综上,在市场中,保障信息传递的平衡和畅通,以及对信息内容的控制是有效抑制垄断企业市场势力的方法,对市场的良性发展起到积极的影响。

  8结语

  在明晰现行输配电价体系基础上,将研究重点聚焦于如何监管电网企业输配电成本以及规制中的激励方法。首先,通过结合与引用让˙梯诺尔和让—雅克˙拉丰两位经济学家著写的《政府采购与规制中的激励理论》当中有关博弈方法应用的关键理论,设定出满足输配电成本监管所需的假设条件。

  随后,依照假设设计出一套以第三方机构为监管执行者的激励机制,有效解决了输配电成本核算及申报过程中可能出现的信息不对称等问题。本文的核心意义在于,通过此机制达到转变政府在监管中的角色,以及改变对电网企业的监管方式。

  传统模式下的政府,是博弈的参与者,并且由于诸多因素,时常处于博弈的被动局面,致使监管无法达到预期效果。在引入第三方监管机构下,政府的博弈角色发生转变,从原来的博弈者转变成仲裁者,使政府能够免于来自各方的压力,更清楚地制定监管规则与仲裁博弈。

  文/李昂 夏清 钟海旺,清华大学电机工程与应用电子技术系、电力系统及发电设备控制和仿真国家重点实验室